La gestión de intereses -más conocida como lobby- forma parte del funcionamiento habitual de las democracias contemporáneas. Se trata de la actividad mediante la cual distintos actores buscan influir en decisiones públicas, normas o políticas estatales. Su regulación puede constituir una herramienta legítima para fortalecer la transparencia, prevenir conflictos de interés y mejorar la rendición de cuentas en la gestión pública. El problema aparece cuando, bajo la bandera de la transparencia, se termina avanzando sobre derechos básicos de participación y deliberación democrática. Por ello es fundamental legislar de manera separada la gestión de intereses particulares y sectoriales del lobby cívico que promueve interese comunes y derechos humanos y difusos.
El proyecto de ley de Transparencia y Publicidad de la Gestión de Intereses enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso el pasado 22 de mayo crea un Registro Público de Gestores de Intereses con un alcance extraordinariamente amplio. La iniciativa considera como lobby gestión de intereses a toda actividad de promoción, representación, intermediación, asesoramiento, preparación o incidencia destinada a influir en decisiones públicas. La definición alcanza a cualquier persona u organización, con o sin fines de lucro, que actúe de manera remunerada o gratuita: todas. Todos deberán inscribirse en un registro administrado por el propio Estado y cumplir con un conjunto de obligaciones formales para poder interactuar con funcionarios y legisladores.
El aspecto más preocupante del proyecto no es únicamente su amplitud conceptual, sino el régimen sancionatorio que incorpora. La propuesta establece penas de hasta dos años de prisión para quienes desarrollen actividades de incidencia pública sin estar inscriptos en el registro, además de multas que podrían resultar imposibles de afrontar para personas particulares y numerosas organizaciones sociales. En los hechos, esto implica que el representante de una organización de la sociedad civil podrá enfrentar consecuencias penales simplemente por mantener reuniones con funcionarios o legisladores para expresar posiciones sobre una política pública, un proyecto de ley o una medida estatal.
La regulación del lobby es importante y necesaria. Sin embargo, el proyecto incurre en un problema conceptual profundo: no distingue entre lobby corporativo y lobby cívico. Ambos buscan influir legítimamente en el proceso de toma de decisiones del Estado, pero responden a lógicas, finalidades e intereses completamente diferentes. Mientras el lobby corporativo suele orientarse a la obtención de ventajas económicas, regulatorias o sectoriales, el lobby cívico se vincula con la defensa de derechos humanos, intereses colectivos, protección ambiental, acceso a la información pública o demandas sociales.
La diferencia no es menor. Las grandes empresas y grupos económicos cuentan con recursos financieros, estructuras profesionales y capacidad permanente de incidencia para defender intereses privados o comerciales. En cambio, las organizaciones sociales existen precisamente para representar causas de interés público y canalizar demandas ciudadanas que, de otro modo, quedarían fuera de la agenda estatal. Equiparar ambos universos bajo un mismo esquema regulatorio no solo resulta inadecuado: puede terminar afectando el funcionamiento mismo de la sociedad civil y restringiendo el espacio cívico. ¿No es acaso el papel de funcionarios y legisladores, en una democracia representativa, escuchar e informarse sobre la voluntad de la ciudadanía y la información producida de manera científica y fiable para tomar decisiones?
Tal como está redactado el proyecto, cualquier organización que realice acciones de incidencia en defensa de intereses colectivos quedará alcanzada por este régimen. Sin inscripción previa, una organización -o incluso sus representantes- podría verse impedida de reunirse con autoridades sin exponerse a sanciones penales o económicas. El riesgo es evidente: transformar un mecanismo de transparencia en una herramienta de control sobre quienes participan activamente del debate público.
La experiencia comparada demuestra que existen alternativas más equilibradas. En Canadá y Estados Unidos las regulaciones distinguen entre representantes empresariales, consultores profesionales y organizaciones sin fines de lucro estableciendo incluso excepciones vinculadas al ejercicio de derechos fundamentales como la libertad de expresión, la participación ciudadana y el derecho de petición ante las autoridades. De manera similar, en la Unión Europea y en países como Alemania, Francia e Irlanda los sistemas de transparencia reconocen la distinta naturaleza de los actores que intervienen en la representación de intereses y contemplan tratamientos diferenciados para organizaciones civiles, sindicatos, universidades y entidades de derechos humanos.
Estas experiencias reflejan una tendencia clara en la mayor parte de los países de la OCDE: no equiparar el lobby corporativo con la incidencia cívica vinculada a la defensa de derechos e intereses públicos. La razón es sencilla. Las organizaciones sociales cumplen un rol democrático esencial como mecanismos de participación, control ciudadano y pluralismo político. Pero lamentablemente el proyecto de ley, en lugar de incorporar las buenas prácticas de Europa y Estados Unidos se asemeja a las existentes en Venezuela o Nicaragua que sirven para anular a la sociedad civil organizada.
El debate de fondo, entonces, excede una discusión técnica sobre regulación del lobby. Lo que realmente está en juego es el alcance del espacio cívico en la Argentina actual y el lugar que ocuparán las organizaciones sociales dentro del sistema democrático. Regular la influencia de los grupos de poder económico puede constituir un avance importante en términos de transparencia institucional. Pero aplicar el mismo esquema a organizaciones que actúan en defensa de derechos colectivos podría terminar debilitando uno de los principales mecanismos de control democrático sobre el poder político.
La transparencia institucional no debería transformarse en un mecanismo de restricción de la participación ciudadana. Porque cuando el Estado concentra simultáneamente la potestad de habilitar, controlar y sancionar a quienes cuestionan sus decisiones, el problema deja de ser la opacidad del lobby privado y pasa a ser la reducción del pluralismo democrático.
Confundir gestión de intereses particulares con lobby cívico es, en definitiva, confundir democracia y transparencia con control político y disciplinamiento social.
Nápoli, director ejecutivo Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN)
March, director del área Futuros en Fundación Avina Latinoamérica
La Nación.
