El fallo que reabrió una discusión histórica entre la Provincia y los municipios

La decisión que el Tribunal Superior de Justicia de Santa Cruz dio a conocer el pasado 7 de julio volvió a colocar en primer plano un conflicto que lleva décadas sin resolverse: cómo se financia la Caja de Previsión Social y qué ocurre cuando los municipios descuentan aportes de los salarios, pero no los depositan en el organismo previsional.

El máximo tribunal provincial revocó la medida cautelar que había suspendido la aplicación del artículo 22 de la Ley Provincial N° 1782. Esa norma autoriza a la Tesorería General de la Provincia, a pedido de la Caja de Previsión, a retener de la coparticipación, recursos propios u otros fondos que deba transferir a un organismo empleador, los importes que adeude en concepto de aportes y retenciones previsionales.

La consecuencia inmediata del fallo es que el artículo recuperó plena vigencia mientras continúa tramitándose el juicio principal iniciado por la Municipalidad de Río Gallegos. Esto significa que la Provincia quedó nuevamente habilitada legalmente para realizar retenciones, aunque hasta el sábado 11 de julio el Gobierno aseguró que no había aplicado descuentos y que buscaría acordar una salida con los intendentes.

Qué establece el artículo 22

La Ley 1782 es la norma que organiza el régimen jubilatorio provincial. Tiene carácter de orden público e incluye al personal de los tres poderes del Estado, municipios y comisiones de fomento.

Su artículo 22 establece que, ante una comunicación oficial de la Caja de Previsión Social, la Tesorería provincial “deberá retener” de las liquidaciones destinadas al organismo deudor los importes correspondientes a aportes y retenciones impagos.

El mecanismo no necesita, según la ley, una sentencia previa que reconozca cada deuda: la comunicación de la Caja funciona como recaudo suficiente y los fondos quedan afectados al pago desde que la Tesorería recibe el requerimiento.

Para el Gobierno provincial, esta herramienta garantiza que los recursos descontados de los sueldos lleguen efectivamente al sistema jubilatorio.

Para los municipios, en cambio, la posibilidad de una retención unilateral sobre la coparticipación puede afectar su autonomía financiera y comprometer recursos destinados al pago de salarios y a la prestación de servicios.

Cómo se originó la controversia judicial

El conflicto se profundizó cuando el Gobierno de Santa Cruz y la Caja de Previsión Social comenzaron a impulsar el recupero de las deudas acumuladas por las municipalidades.

La Municipalidad de Río Gallegos, encabezada por Pablo Grasso, presentó una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 22, acompañada por un pedido cautelar para que la norma no pudiera aplicarse mientras se resolvía el planteo de fondo.

El juez Marcelo Bersanelli concedió esa medida durante 2025 y suspendió la posibilidad de que la Provincia descontara automáticamente de la coparticipación los montos reclamados a la capital provincial. La cautelar se mantuvo vigente durante aproximadamente un año.

El municipio sostuvo que una retención directa podía producir un daño difícil de revertir, afectar su funcionamiento y vulnerar la autonomía municipal. También cuestionó que la Caja pudiera determinar unilateralmente una deuda y luego pedir su cobro automático sin una discusión previa sobre su composición, actualización y legitimidad.

Según explicó posteriormente el secretario de Legal y Técnica de Río Gallegos, Gonzalo Chute, el problema no alcanzaba solamente a la capital. Afirmó que la deuda previsional municipal se arrastra desde comienzos de la década de 1990 y que Río Gallegos representaría alrededor del 30% del total, pero que prácticamente todas las comunas enfrentan situaciones similares.

El reclamo de la Caja y la apelación provincial

La Fiscalía de Estado y la Caja de Previsión Social apelaron la cautelar. El planteo provincial sostuvo que una ley vigente goza de presunción de legitimidad y que su aplicación no podía suspenderse sin una fundamentación especialmente rigurosa.

En julio de 2025, la Caja pidió públicamente al Tribunal Superior de Justicia que resolviera el conflicto. El organismo sostuvo que Río Gallegos descontaba mensualmente los aportes personales de sus trabajadores, pero no los transfería íntegramente al sistema previsional.

La discusión quedó entonces dividida en dos cuestiones diferentes:

Por un lado, la cautelar que impedía aplicar el artículo 22 mientras avanzaba el expediente.

Por otro, el juicio principal, en el que debe resolverse si el mecanismo de retención es constitucional y si vulnera o no la autonomía financiera de los municipios.

El fallo conocido ahora se refiere únicamente a la primera cuestión. El Tribunal no dictó todavía una sentencia definitiva sobre la constitucionalidad del artículo.

Por qué el Tribunal revocó la cautelar

El Tribunal Superior concluyó que la resolución de primera instancia no había demostrado adecuadamente dos requisitos indispensables para dictar una cautelar contra el Estado: la verosimilitud del derecho invocado por el municipio y el peligro en la demora.

Además, señaló que suspender la aplicación de una ley es una medida excepcional y exige una fundamentación más estricta que la utilizada por el juez de primera instancia.

Según el criterio del TSJ, la cautelar tampoco podía transformarse en un mecanismo que anticipara el resultado del juicio principal. Mientras la constitucionalidad del artículo no sea declarada inválida en una sentencia definitiva, la norma mantiene su presunción de legitimidad.

El fallo también consideró el interés público involucrado: los aportes y contribuciones financian un sistema solidario destinado al pago de jubilaciones y pensiones. Por ese motivo, el Tribunal entendió que mantener suspendida la herramienta podía afectar el funcionamiento de la Caja.

La resolución fue firmada en el marco de la integración del máximo tribunal y dejó sin efecto la protección cautelar que beneficiaba específicamente a Río Gallegos. Sin embargo, como la norma alcanza a todos los organismos empleadores incorporados a la Ley 1782, su restitución generó preocupación en el conjunto de los municipios.

El argumento de los intendentes: el descuento del 20% desde 1995

Uno de los puntos centrales planteados por intendentes y funcionarios municipales es la existencia de un mecanismo creado en 1995, cuando Santa Cruz decidió mantener su Caja de Previsión bajo administración provincial y no transferirla a la Nación.

Ese año fue sancionada la Ley Provincial N° 2401, que modificó el régimen de coparticipación. De acuerdo con la interpretación municipal, desde entonces se detrae un 20% de la masa coparticipable antes de distribuirla entre las comunas, con el objetivo de conformar un fondo destinado al sostenimiento de la Caja de Previsión Social.

Los intendentes preguntan por qué deberían afrontar ahora nuevas retenciones por aportes y contribuciones si desde hace más de treinta años ya resignan una parte de la coparticipación para financiar el sistema.

Desde la Provincia responden que se trata de conceptos diferentes.

La actual Secretaria de Cultura (exvocal de la Caja de Previsión), Silvia D’Andrea, explicó que el 20% no sustituye los aportes personales ni patronales. Y que esa detracción fue creada para sostener la decisión política de mantener la Caja provincial, pero cada municipio continúa obligado a depositar el aporte personal que descuenta del salario de cada trabajador; la contribución patronal que corresponde al empleador; y cualquier otra contribución prevista por el régimen.

Por lo tanto, para el Gobierno, no existiría un doble cobro. El fondo de coparticipación y los aportes laborales tendrían naturaleza y finalidades complementarias, pero distintas.

Para los municipios, en cambio, el esquema es parte del mismo problema estructural. Sostienen que la coparticipación que reciben es insuficiente, que el descuento del 20% ya limita sus recursos y que la aplicación adicional del artículo 22 podría consumir una parte significativa de las transferencias mensuales.

Por qué preocupa a las intendencias

El principal temor no es solamente el reconocimiento de las deudas, sino la modalidad de cobro.

El artículo 22 permite descontar recursos directamente de la coparticipación. Si se aplicara sobre montos acumulados durante años, una retención importante podría dejar a determinados municipios sin recursos suficientes para afrontar sueldos, combustible, recolección de residuos, transporte, asistencia social y otros servicios básicos.

Desde Río Gallegos advirtieron que algunas comunas ni siquiera estarían en condiciones de pagar regularmente los aportes corrientes y que un descuento compulsivo sobre deudas históricas podría paralizar su funcionamiento. Algunos municipios podrían “dejar de funcionar” si la medida se aplicara sin un acuerdo previo.

El intendente Pablo Grasso sostuvo que Río Gallegos ya soporta la detracción del 20% y reclamó una compensación de deudas recíprocas entre Provincia y municipio. También aseguró que una reducción de los recursos coparticipables podría afectar las respuestas que la comuna brinda a los vecinos.

El intendente cuestionó además la decisión judicial y anticipó que el municipio continuará defendiendo sus recursos. Desde su equipo legal informaron que analizan presentar un recurso extraordinario federal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, aunque reconocieron que la Corte interviene de manera excepcional en discusiones sobre medidas cautelares.

La respuesta del Gobierno provincial

El Gobierno celebró inicialmente la revocación y afirmó que el fallo restableció el cumplimiento de una norma vigente desde 1985.

La ministra de Gobierno, Belén Elmiger, sostuvo que la resolución abre una nueva etapa para regularizar los aportes, pero rechazó que exista una decisión inmediata de retener fondos o poner en riesgo los salarios municipales.

La funcionaria aclaró que la Provincia todavía estaba evaluando los alcances del fallo y que no había dispuesto ningún descuento. También calificó como falso que la decisión judicial implicara automáticamente que los municipios no podrían pagar sueldos.

La postura oficial diferencia el salario del aporte previsional. El Gobierno señala que el aporte personal ya fue descontado del sueldo del agente y, por lo tanto, no pertenece al municipio: debe ser transferido a la Caja para financiar la futura jubilación del trabajador.

La Provincia también insiste en que actualmente se hace cargo del déficit previsional general y del pago de las jubilaciones, incluso cuando determinados empleadores no ingresan los aportes correspondientes.

Las reuniones posteriores al fallo

La tensión generada por la resolución obligó al Gobierno a abrir rápidamente una instancia política con intendentes y comisionados de fomento.

El viernes 10 de julio se realizó una primera reunión en Casa de Gobierno, encabezada por el ministro de Economía, Ezequiel Verbes, y la ministra de Gobierno, Belén Elmiger. De este encuentro participaron intendentes y comisionados de fomento cercanos al gobierno. El objetivo oficial fue explicar el alcance del fallo y comenzar a diseñar mecanismos para regularizar las deudas sin producir un desequilibrio inmediato en las finanzas municipales.

Después del encuentro, el intendente de Puerto Deseado, Juan Raúl Martínez, afirmó que las autoridades provinciales habían transmitido que no se aplicarían descuentos inmediatos y que se conformarían mesas de trabajo para analizar la situación particular de cada localidad.

Por su parte el intendente de Puerto San Julián, Daniel Gardonio, propuso avanzar hacia un acuerdo general que permita establecer reglas claras para el futuro. "Manifesté que era necesario un acuerdo con todos los municipios, una especie de pacto fiscal que nos comprometa a todos con responsabilidad", afirmó.

El sábado 11 de julio el Gobierno completó otra ronda de conversaciones con representantes municipales. Esta vez de la oposición. El único intendente que no asistió fue Javier Belloni. En su representación lo hicieron el funcionario Juan Manuel Miñones y el concejal Leonardo Mardones. 

Hubo varios planteos, pero uno de ellos es generar un mecanismo de compensación de deudas mutuas. Es que el Municipio de El Calafate, por ejemplo, sostiene que Provincia tiene multimillonarias deudas con la comuna por contraprestaciones en la localidad.

Lo que todavía queda por resolver

La revocación de la cautelar no cerró la discusión. Por el contrario, reactivó simultáneamente tres debates.

El primero es judicial. Todavía debe resolverse la acción de inconstitucionalidad presentada por Río Gallegos contra el artículo 22.

El segundo es financiero. Provincia, Caja y municipios deben determinar cuánto debe cada comuna, qué parte corresponde a aportes personales, contribuciones patronales, intereses o actualizaciones, y cómo se pagarán esas sumas sin impedir el funcionamiento de los gobiernos locales.

El tercero es político y estructural. Los intendentes reclaman revisar la Ley de Coparticipación y aclarar definitivamente qué función cumple el 20% detraído desde 1995, mientras el Gobierno sostiene que ese fondo no reemplaza las obligaciones previsionales de cada empleador.

La discusión no se limita a un enfrentamiento entre el Gobierno provincial y el intendente de Río Gallegos.

En el centro están los recursos que sostienen dos estructuras esenciales del Estado santacruceño: los municipios, responsables de servicios cotidianos en cada localidad, y la Caja de Previsión Social, que paga las jubilaciones y pensiones provinciales.

Si los aportes personales son descontados y no depositados, se debilita el financiamiento previsional y se acumulan obligaciones que finalmente debe cubrir el Tesoro provincial.

Pero si las deudas históricas se cobran de manera automática y sin gradualidad, algunas comunas podrían perder una proporción considerable de los recursos con los que pagan salarios y servicios.

El fallo del Tribunal Superior resolvió, por ahora, que la ley puede volver a aplicarse. No resolvió cómo se pagará la deuda, quién tiene razón sobre el descuento del 20% ni si el artículo 22 es definitivamente constitucional.

Esa discusión deberá continuar en los tribunales y, principalmente, en la mesa política que Provincia y municipios comenzaron a conformar después del fallo.